——2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

  我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国国旗法（修正草案）》的说明。

  我国宪法第一百四十一条规定：“中华人民共和国国旗是五星红旗。”1990年6月七届全国人大常委会第十四次会议通过国旗法，对国旗的尺度、升挂、使用和监督管理等作出规定。2009年8月十一届全国人大常委会第十次会议对国旗法的法律责任条款作了修改。国旗法颁布施行三十年来，对保障国旗的正确使用，维护国旗的尊严，增强公民的国家观念，弘扬爱国主义精神，发挥了及其重要的作用。同时，随着我们国家政治和社会的发展，国旗的使用愈来愈普遍，成为人民群众表达爱国情感的重要方式，国旗法实施中也遇到一些新情况新问题，如国旗的通用尺度已不能够满足实践中国旗使用多样化的需求；国旗升挂和使用的场合已不适应国家政治和社会持续健康发展的需要；国旗升挂和使用中存在一些不规范的情况；国旗制作、销售、升挂、回收的监督管理部门还不够明确等。针对实践中存在的明显问题，与时俱进，适时修改国旗法，完善国家标志制度，具备极其重大意义。

  国旗是国家的象征和标志，代表着国家的权威与尊严。真实的生活中，国旗的使用愈来愈普遍，国旗不正确使用的情况也时有发生。如：有的单位升挂的国旗长年只升不降，导致破损、褪色；有的出现倒挂国旗的现象；有的大型活动结束后，随处可见丢弃的手持国旗；另外，在商品和网络上，国旗图案也有些不正确使用的情形，这些都损害了国旗尊严。修改国旗法，强化国旗使用的规范性和严肃性，加强国旗使用的管理监督，有利于形成维护国旗尊严的意识和社会氛围，有利于维护国家的形象和尊严。

  爱国是社会主义核心价值观的重要内容，国旗作为国家的象征和标志，是进行爱国主义教育的最好教材。现行国旗法主要对国家机关、学校升挂国旗提出了要求，对企业事业组织、村民委员会、居民委员会以及一些公共场合升挂国旗作了原则规定，没有对公民个人使用国旗和国旗图案作出规定。实践中，国旗和国旗图案不断从机关走向社会，从实际生活走向互联网空间，成为人民群众表达爱国情感、增强国家观念的重要方式。修改完善国旗法，鼓励人民群众使用国旗表达爱国情感，有利于弘扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观。

  （三）修改国旗法，完善国家象征和标志制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

  党的十九届四中全会决定提出：发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。国旗制度是国家制度的重要方面。党的十八大以来，以习为核心的党中央格外的重视国家仪典、国家标志方面的立法，相继制定国歌法、国家勋章和国家荣誉称号法、英雄烈士保护法等重要法律，完善了宪法确立的许多重要国家制度，建立了宪法宣誓制度、国家公祭制度等。修改国旗法，完善国家标志法律制度，强化公民的国家意识和爱国主义精神，是发展社会主义先进文化的重要体现，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。

  国旗承载着人民群众对党对国家对民族的崇高敬意和深厚情感。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，修改国旗法，完善国家标志制度，展现大国气象，强化国家观念，有利于增强全体人民对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，有利于为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚强大的精神力量。

  近年来，一些全国人大代表、全国政协委员和专家学者提出修改完善国旗法的意见建议。2019年2月和3月，习两次对完善国旗法作出重要批示，为完善国旗法律制度提供基本遵循和重要指引。全国人大常委会格外的重视，将国旗法修改列入常委会年度立法工作规划，法制工作委员会立即启动修改工作，研究总结实践中国旗使用好的经验做法，梳理存在的问题，对国外有关国旗的立法进行了研究；到北京、浙江进行调研，了解国旗制作和使用、国旗教育等方面的情况；召开座谈会，听取全国人大代表、政协委员、专家学者和中央有关部门意见。同时，认真研究吸收中央政策研究室关于完善国旗法的意见建议。在形成修改方案后，又书面征求了部分中央和国家机关意见。在此基础上，形成了《中华人民共和国国旗法（修正草案）》。经委员长会议审议，决定将国旗法（修正草案）提请本次常委会会议审议。

  修改国旗法坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，完善国家重要标志制度，在全社会形成尊重、爱护国旗的氛围，增强公民的国家观念，弘扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观，为实现中华民族伟大复兴凝聚精神力量。

  修改国旗法遵循的原则：一是坚持部分修改，不作大的修改，重点完善国旗的礼仪规范和使用规则，明确国旗使用的监督管理部门。二是根据国旗的特点，强调鼓励与规范并重，增加国旗非通用尺度使用的场合和要求，鼓励公民和组织在适当场合升挂、使用国旗和国旗图案，加强国旗宣传教育。三是进一步规范国旗及其图案的使用，对实践中影响国旗权威和尊严的问题作出规范，维护国旗的权威和尊严。四是做好与国歌法等涉及国旗的相关法律的衔接，保持法律规范之间的和谐统一。

  国旗法所附的《国旗制法说明》对国旗的样式和五种通用尺度作出规定。目前，这五种通用尺度已不能够满足实践中使用国旗多样化的需求。考虑到《国旗制法说明》是1949年9月28日中国人民政治协商会议第一届全员会议主席团公布的，已成为一份重要历史性文献，不宜对《国旗制法说明》进行直接修改。因此，草案增加了对非通用尺度国旗的原则规定，同时对国旗与旗杆的尺度比例等提出要求，规定：“国旗的通用尺度为国旗制法说明中所列明的五种尺度。特殊情况使用其他尺度的国旗，应当按照通用尺度成比例适当放大或者缩小”，“国旗、旗杆的尺度比例应当适当，并与使用目的、周围建筑、旁边的环境相适应”。

  国旗法第五条、第六条、第七条分别对不同国家机关、单位、场所在每日、工作日和节假日升挂国旗作了规定。草案从以下几个方面加强完善升挂国旗场合的规定。一是为体现中国在国家中的领导地位，增加规定“中国中央委员会”每日升挂国旗，“中国中央各部门和地方各级委员会”在工作日升挂国旗。二是为体现国家监察体制改革后国家机构的新变化，增加规定“中国中央委员会、国家监察委员会”每日升挂国旗，“中国地方各级委员会、地方各级监察委员会”在工作日升挂国旗。三是增加规定各派、各人民团体在工作日升挂国旗。四是加强国旗的教育功能，增加规定“有条件的非全日制学校可以参照全日制学校的规定升挂国旗”，“国家鼓励图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、科技馆、纪念馆、青少年宫等公共文化设施在开放日升挂国旗”。五是根据实践发展，增加规定宪法宣誓场所悬挂国旗，增加国家宪法日、烈士纪念日升挂国旗的要求，并对居民小区在重要节日、纪念日升挂国旗作出规定。同时，删去了现行法第七条第二款“不以春节为传统节日的少数民族地区，春节是否升挂国旗，由民族自治地方的自治机关规定”的内容。

  国旗法第十三条规定，举行升国旗仪式时，在国旗升起的过程中，参加者应当面向国旗肃立致敬，并可以奏国歌或者唱国歌。为了逐渐增强升国旗仪式的严肃性、强化仪式感，草案对参加者的礼仪规范进一步明确，规定：“举行升旗仪式时，应当奏唱国歌，在国旗升起的过程中，参加者应当面向国旗肃立行注目礼或者依规定要求敬礼，不得有损害国旗尊严的行为。”同时，北京广场每日举行的升国旗仪式，慢慢的变成了国家的一项重要日常仪典，也是全国各族人民凝心聚力的重要形式，为此草案对这项仪式予以明确，增加规定“北京广场每日举行升旗仪式，由中国人民仪仗队负责”。

  国旗法第十四条对下半旗制度作了规定。实践中，除全国范围内下半旗外，也出现了在部分地区或者特定场所下半旗的情形。为进一步适应实践需求，草案规定发生特别重大伤亡的不幸事件、严重自然灾害和公共卫生事件造成重大伤亡或者举行国家公祭仪式时，“可以在全国范围内下半旗志哀，也可以在部分地区或者特定场所下半旗志哀。”同时，为了逐渐增强这项制度的可操作性，根据实践中的做法，增加了下半旗的程序规定，明确“由国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府”报国务院决定。此外，为了完善国家仪典制度，规范国旗的使用，根据实践情况，草案增加规定：“本法第十六条第一款第一项至第三项规定的人士逝世后以及烈士，其遗体、灵柩或者骨灰盒可以覆盖国旗”，“按照前款规定覆盖国旗时，国旗不得触及地面，有关仪式结束后应当将国旗收回保存”。

  为加强国旗及其图案使用的规范化，草案进一步明确国旗及其图案“不得用作商标、产品外观设计和商业广告，不得用于私人丧事活动等不适宜的情形”；增加规定“公民和组织在网络中使用国旗图案，应当遵守相关网络管理规定，不得损害国旗尊严”。为防止倒挂国旗、大型活动过后国旗到处乱丢等损害国旗尊严的情形，草案增加规定“不得倒挂或者以其他有损国旗尊严的方式升挂、使用国旗”，“不得到处乱丢国旗。破损、污损、褪色或者不合规格的国旗应当按国家相关规定回收、处置。大型群众性活动结束后，活动主办方应当妥善处置活动现场使用的各类国旗”。

  为了进一步鼓励公民通过使用国旗表达爱国情感，发挥国旗在爱国主义教育中的重要作用，增加规定“国家倡导公民和组织在适宜的场合使用国旗及其图案，表达爱国情感”，“新闻媒体应当积极宣传国旗知识，引导公民正确使用国旗及其图案”；“全日制学校应当将国旗教育作为爱国主义教育的重要内容，教育学生了解国旗的历史和精神内涵，遵守国旗升挂使用规范和升国旗仪式礼仪”。

  现行国旗法规定国旗的监督管理主体为地方各级人民政府，没有明确具体部门，在实践中导致监管不到位的情况。为进一步加强国旗使用的监督管理，明确具体涉及国旗制作、销售、升挂、使用、回收等方面监管责任，草案增加规定“国务院确定的部门统筹协调全国范围内国旗管理有关工作。地方各级人民政府统筹协调本行政区域内国旗管理有关工作”，“地方各级人民政府市场监督管理部门对本行政区域内国旗的制作和销售，实施监督管理”，“县级人民政府确定的部门对本行政区域内国旗的升挂、使用和回收，实施监督管理”。

  此外，还有一个问题需要说明。国旗法已经列入香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法附件三，并已在香港特别行政区、澳门特别行政区实施。这次修改国旗法无需重新列入两个基本法附件三。考虑到香港特别行政区、澳门特别行政区均已通过本地立法实施国旗法，经研究，建议两个特别行政区根据修改后国旗法的有关法律法规、原则和精神，对各自本地立法作相应修改。